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应对外部冲击 财政当为中流砥柱

来源:中国财经报 发布时间:2019-05-23

  刘尚希 傅志华· 成威

  习近平总书记在省部级主要领导干部“坚持底线思维着力防范化解重大风险”专题研讨开班式上强调,面对波谲云诡的国际形势,我们必须始终保持高度警惕,既要高度警惕“黑天鹅”事件,也要防范“灰犀?!笔录?。因此,面对当前复杂国际形势对我国经济的冲击,必须要有战略思维,采取正确措施积极应对,才能化危为机,维护国家经济安全。

  国际经济形势挑战前所未有 

  当前,全球经济增长势头逐渐减弱。2018年,美国增长率高于2.9%,但这一经济表现几乎完全得益于减税和增支等大量财政刺激手段,这种趋势很难持续。欧洲政治上的不确定性对经济影响大,导致市场信心下降。这些不确定性包括英国脱欧、法国马克龙政府面临的挑战以及德国议会的政治?;?。信贷紧缩和贸易紧张局势等经济因素更是使欧元区经济雪上加霜。在长期增长疲软的经济环境中,日本经济增长出现周期性下降。其他如巴西和墨西哥等国家,政治不确定性亦不断增加,严重影响经济发展。

  据世界经济论坛报告预测,大宗商品价格将持续波动,石油价格存在下行风险。美联储的加息缩表进程是影响人民币汇率的最重要因素之一。尽管美联储加息缩表有减缓态势,但2019年仍会加息缩表,美联储近期的点阵图预计2019年加息三次。2018年以来,人民币对美元汇率已经从1月的6.33贬值到11月的6.94,已经很接近7。再者,中美贸易战仍可能出现反复。因此,2019年人民币对美元汇率破7仍需要高度关注。7是外汇市场的心理防线,一旦突破可能造成预期紊乱,或将导致大幅贬值。

  影响全球经济的另一个重要风险源是世界贸易增速的急剧下降,已由2018年初的超过5%降至几近为0。随着贸易冲突可能升级,世界贸易萎缩会进一步拖累全球经济。与此同时,资本和商品市场的波动均意味着全球金融环境在收紧。当前,主要经济体相互误判是全球增长的最大威胁。随着全球经济增速的进一步放缓,主要经济体相互误判造成的损害风险将会在未来持续攀升。

  2008年全球金融?;?,西方并没有完全从衰退中走出,收入差距进一步拉大,失业率上升,导致民粹主义兴起,政治极化,社会撕裂。与之相对应的是,中国经济依然保持较快速增长,一跃成为全球第二大经济体。在此背景下,西方针对中国的猜疑和戒备加深,对中国经济的发展误判加重。特别是一些政治势力利用扭曲的国际贸易数据等,歪曲事实,煽风点火,联合相关国家遏制中国,形成中国经济安全的极大威胁。

  应对外部冲击 财政应成中流砥柱 

  在全球经济的不确定性中,找到自身发展的确定性,防止外部冲击引爆我国“灰犀?!狈缦樟?,要有战略思维和忧患意识,居安思危、未雨绸缪、有守有攻。财政是国家治理的基础和重要支柱,也是应对外部冲击的中流砥柱,在当前复杂的国际形势中维护国家经济安全,必须注重发挥财政的作用。

  首先,要发挥财政的风险分散机制作用,陷外部冲击于人民对抗风险斗争的汪洋大海。在应对外部冲击过程中,防风险最有效的方式是分散风险。习近平曾指出“中国经济是一片大海,而不是一个小池塘??穹缰栌昕梢韵品〕靥?,但不能掀翻大海?!倍杂谥泄谜謇此?,目前的外部风险冲击是可以抵抗的。但对于局部来说,如果不合理分散风险,则可能会造成严重后果。合理分散风险是实现风险综合平衡的艺术,在应对外部冲击过程中,要综合平衡国家、企业和个人之间的风险,实体部门与虚拟部门之间的风险,短期与长期风险。

  对抗外部冲击,仅靠政府或某一方面的力量是不够的,必须发挥多元主体的积极性。财政在调节各种关系中发挥着基础性作用,因此也是配置和分散风险的基础性制度安排。财政通过预算、税收和财政政策,可以调节政府与市场以及政府与社会的风险配置关系;通过财政体制,可以调节政府间的风险配置关系。财政通过上述风险配置关系的调节,形成应对风险冲击的治理结构,将各种力量的作用发挥最大,构筑起应对外部冲击的“人民防线”。

  其次,可借鉴“三线建设”战略思维,强化国家经济治理核心能力建设。抵御外部风险冲击、维护国家经济安全应该有多道防御线。上世纪60年代我国的“三线建设”的三线是地理空间纵深意义上的“三线”。但新的“三线”并非地理空间纵深的概念,而是经济形态纵深的概念。从经济形态纵深来看,“一线”是商品市场和贸易,是看得见摸得着的经济,是传统上讲的“实体经济”;“二线”是金融市场和汇率,是看得见摸不着的经济,是传统上讲的“虚拟经济”。而“三线”实际上是国家经济治理核心能力,表现为经济动员能力和资源配置能力?!耙幌摺比菀资艿焦拭骋啄Σ恋挠跋?,“二线”容易受到国际金融?;某寤?,“三线”则既是“一线”和“二线”的战略支撑,又是“一线”和“二线”的后台系统?!耙幌摺焙汀岸摺奔幢闶艿交倜鹦源蚧?,但只要“三线”足够强大,“一线”和“二线”可以迅速重建。就好比铁道被山洪冲毁,但只要铁道维护人员素质过硬、设备精良,被毁铁道可以迅速修复。

  强化“三线”(国家经济治理核心能力)建设是一项系统工程,其中财政是枢纽和转化器。增强国家经济治理核心能力,表现为增强经济发展动员能力和经济资源优化配置能力。利用财政作为政治、经济和社会的转化器功能,可以将中国特色社会主义的政治优势和中国共产党的组织优势转化为经济优势。因此,构筑国家经济安全体系,关键是要完善基本财政制度,更好地发挥财政的转化功能。

  最后,利用大国财政“合纵连横”,扩大人类命运共同体“统一战线”。变局中危和机并存,世界经济发展有不确定性因素,但也有确定性因素,即绝大多数国家和人民是反对逆全球化趋势的,反对一些国家中的某些政治势力挑起贸易争端和经济冲突。即便在发达国家内部,甚至某些超级国家内部,也不是铁板一块。我们一定要在国际经济较量中,争取主动权。利用我国的经济体量和市场优势等,积极参与和引领国际经济和贸易相关规则的制定。同时,通过深入开展“一带一路”等战略,在国际上争取更多的国家和组织与我们共建、共享,把支持开放合作共赢的人“搞得多多的”,把支持逆全球化的人“搞得少少的”。

  中国构建“人类命运共同体”的构想已经赢得了世界的共识,我们要保持这一定力。从财政的角度来说,命运共同体强调的是一种更高形态的利益共同体,也就是说,世界各国之所以能成为命运共同体,关键在于各国之间具有共同利益,面临共同的公共风险。致力于构建新型大国关系,大国财政要主动作为促进形成命运共同体,在国际经济和财政金融问题上寻求更广泛的共识,通过合作共赢实现利益最大化和风险最小化。

  另外,还要深化体制机制改革,更好发挥财政应对外部冲击的基础性作用。着力提升财政的站位和定位,准确把握当前面临的风险挑战,应超越财政作为政策工具和手段的传统认识,超越“部门意识”,强化财政在应对外部冲击、维护国家经济安全中的基础性作用。当前,受到体制机制和机构设置等影响,我们的相应功能在部门之间严重分散,职能被肢解和弱化,难以有效协调、统筹行动和灵活出击。因此,必须尽快推动整体上应对外部冲击的“大国财政”体制机制建设,强化统筹协调,必要时从机构优化的角度对相关职责进行整合。

  加强政策协调 避免“合成谬误” 

  在防范外部冲击中,关键在于避免政策失误。在外部不确定性面前,由于认识上的偏差、措施之间的协调性不足等问题,政策不当可能会无意识触发风险机关,导致政府在应对不确定性过程中制造更多、更大的不确定性。政府自身能力不足是政策失误的重要根源,因此需要提高政府的战略定力、风险识别能力,把握政策措施力度和节奏的精准性,提升政策之间的协调性。因此,需提升风险识别和处置能力,避免“合成谬误”。

  防范化解风险,重要的是避免在防范化解金融风险的过程中无意触发风险链中的风险点,同时要对风险进行分隔,防止风险传递相互叠加。对政府或财政来说,重要的是观察而不是出手,不是将所有的风险都揽到政府或财政手中。不是去防范微观领域的风险,个体风险要尽量使其内部化。需要做的是观察监测微观领域的风险、个体的风险,各个机构的风险,市场参与者的风险等之间是怎么关联的,他们的交叉传递会不会引发系统性风险或公共风险。发现系统性风险,就要对既有的规则进行完善,通过规则切断风险在链条中的传递,避免引发多米诺骨牌效应。

  在防风险的过程中,从某个部门或者从局部来看,一项措施可能是对的。但是各个部门或者各个方面从自身角度认为是对的措施整合在一起,从整体和长远来看则很可能是错的。这就是风险管理的“合成谬误”。避免风险管理“合成谬误”的关键在于推动政府治理改革,实现风险管理在更高层次上统筹,避免防风险“各守一摊”,要分工协同行动,对每个部门出台的改革和政策事项都应该进行公共风险评估,避免无意动作引爆风险,或者遮盖风险导致风险隐性聚集扩大。 (作者单位:中国财政科学研究院)

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